Законопроект «Об инсайде» пережил двух глав ФСФР и бесконечное количество редакций. Чиновники других ведомств и их лобби в Госдуме сопротивляются серьезному расширению полномочий фондового регулятора

Гуманитарные упражнения

В переводе с английского, inside означает «внутренний», «скрытый». В переводе с «биржевого» языка – это информация о ценных бумагах, полученная нелегальным путем и способная повлиять на стоимость бумаг и, соответственно, на капитализацию их эмитента. Впервые российские власти озаботились проблемой инсайда в далеком 1999 году, когда рынки только-только стали оправляться от дефолта. В 2001-м соответствующий законопроект был внесен на рассмотрение правительства, однако его «завернули» фактически без объяснения причин. Кабинет министров настаивал на том, что необходимости в рассмотрении и принятии этого документа нет, поскольку инсайдерство – чуждое для России явление не только по названию, но и по сути. Поэтому, по мнению чиновников, достаточно было бы просто прописать санкции против тех, кто использует нелегальную информацию, отдельной строкой в уже существовавшем тогда законе «О ценных бумагах».

Тогдашний глава ФКЦБ (Федеральная комиссия по ценным бумагам, ныне – ФСФР, Федеральная служба по финансовым рынкам) Игорь Костиков руки не опустил и спустя три года добился – пусть и согласившись на огромное количество правок со стороны министерств – одобрения Белым домом законопроекта и направления его в Госдуму.

«Всякого рода расследования инсайдерской информации на сегодняшний день являются гуманитарным упражнением Федеральной комиссии, поскольку, кроме сбора сведений и их систематизации, а также если это происходит на западных рынках – направления этой информации на западные рынки, мы никаких действий сегодня предпринять не можем. На сегодняшний день инсайд вместе с манипулированием является серьезным родимым пятном дикого капитализма 90-х. И пока мы от него не избавимся, говорить, что мы в полном объеме обеспечим защиту интересов инвесторов, нельзя», – отстаивал законопроект руководитель регулятора фондового рынка.

Но на сей раз против его принятия выступила НАУФОР (Национальная ассоциация участников фондового рынка), которая утверждала, что доказать использование инсайда будет невозможно, а закон превратится еще в один рычаг давления на профессиональных участников рынка.

Тем временем чуждое российскому рынку явление напоминало о себе с завидной регулярностью. Самый громкий скандал случился в конце 2003-го, когда Россия впервые получила суверенный кредитный рейтинг инвестиционного уровня. Глава рейтингового агентства Moody’s Investor Service Джон Рузендорф в завуалированной форме тогда намекнул, что правительственные госструктуры хорошо «нагрели руки». По его словам, Moody’s никому не сообщало о своем решении до истечения дедлайна – никому, кроме эмитента российских еврооблигаций в лице Минфина. Тем не менее, информация о рейтинге таинственным образом просочилась на рынки за 35 минут до официального обнародования решения агентства и привела к стремительному скачку цен на внешние долги страны.

Но и этот случай не снизил силу сопротивления закону об инсайде. «Вы знаете, что закон об инсайде находится в Думе, и он находится уже три года, и есть положительное заключение правительства на этот закон. Но есть силы, которым этот закон не нравится, – сетовал незадолго до своего ухода из ФКЦБ в 2004-м Костиков. – Понятно, что закон может быть обсужден в Думе, и он готовится пока еще только к первому чтению, и позиция правительства состоит в том, что этот закон надо принять в первом чтении и потом уже его дорабатывать. Я не могу назвать другого рынка такого размера, где существует такая ситуация. То есть это, конечно, уже за гранью понимания западных инвесторов».

Второй подход

В 2004-м эстафету у Костикова принял Олег Вьюгин. В течение полутора лет после его прихода на пост главы ФСФР ведомство занималось разработкой нового законопроекта, который оказался еще более жестким. Согласно новому документу, инсайдерами считались не только эмитенты, должностные лица и сотрудники компаний-эмитентов, но также и госслужащие, имеющие доступ к инсайдерской информации. И наказание, как пояснял Вьюгин, предусматривалось достаточно тяжелое – вплоть до уголовной ответственности и лишения свободы за особенно дерзкие и разрушительные прецеденты инсайда.

После этого, как рассказал в интервью ЭПС теперь уже председатель совета директоров МДМ банка Олег Вьюгин, законопроект еще целый год обсуждался с Центробанком и с Минфином. Но самое сложное началось, когда документ был внесен в правительство и начались согласования с различными министерствами и ведомствами. «Законопроекту противились все, и, надо признать, в меньшей степени – ЦБ, — поясняет Вьюгин. — Минфин и Минэкономразвития возражали против того, что закон будет однозначно давать более широкие полномочия ФСФР. Их беспокоило, каким образом будут использоваться эти полномочия. Ведь регулятор получал право проводить расследование сделок, получать сведения, составляющие банковскую тайну, предъявлять обвинения в манипулировании ценами и накладывать существенные санкции – вплоть до требования отзыва банковской лицензии».

Наличие подобных мандатов автоматически повышало статус и влиятельность ФСФР, а значит, вес и авторитет Минфина с МЭРом снизились бы. Но помимо межведомственной борьбы за первенство, очевидно, присутствовал и еще один аспект: никому из чиновников не хотелось оказаться под пристальным вниманием фондового регулятора в связи с расследованием какой-нибудь подозрительной сделки, а вероятность этого была, судя по всему велика. В общем, многострадальный закон об инсайде вновь затерялся в коридорах Белого дома.

Реанимировать его удалось лишь тогда, когда высшее руководство страны дало наказ сделать Россию мировым финансовым центром. ФСФР к тому времени руководил уже новый глава – Владимир Миловидов. Когда в правительстве стали анализировать пути решения задачи создания международного финансового центра, неожиданно выяснилось, что без присоединения России к меморандуму Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), это сделать попросту невозможно. А это, в первую очередь, требует принятия закона об инсайде. «Закон об инсайде — единственный закон, который обсуждается 10 лет! И его отсутствие — последний барьер, который препятствует подписанию документа многостороннего меморандума IOSCO и сотрудничеству России с группой международных регуляторов», – заявил Миловидов.

Ускорение, приданное президентом, возымело действие. В конце 2008-го правительство внесло законопроект в Госдуму, в апреле 2009-го он был одобрен в первом чтении, а к маю этого года все уже ждали – как наказал Дмитрий Медведев – окончательного урегулирования вопросов, связанных с законом об инсайдерской информации.

Даже глава комитета по финансовому рынку Владислав Резник, который всегда был критически настроен по отношению к закону об инсайде, сменил гнев на милость. «Предлагаемые законопроектом меры по предотвращению, выявлению и пресечению злоупотреблений на организованных рынках в форме неправомерного использования финансовой информации и манипулирования рынком направлены на обеспечение рыночного механизма ценообразования, укрепления доверия как отечественных, так и зарубежных инвесторов, обеспечение эффективного развития рынков и повышение их конкурентоспособности», – утверждает теперь он.

Председатель рабочей группы по подготовке текста законопроекта, заместитель председателя комитета по финансовому рынку Лиана Пепеляева заявляла, что к концу мая 2010 года законопроект об использовании инсайдерской информации будет представлен на рассмотрение комитета по финансовому рынку Госдумы, а в первых числах июня вынесен на пленарное заседание.

Скоро сказка сказывается

На деле все оказалось чуть сложнее. «После того как законопроект был внесен в Думу, поступило большое количество критики, — объясняет Пепеляева. — Мы приняли его концептуально, но доработка нам предстояла огромная. Ведь закон предусматривает серьезную административную и уголовную ответственность, поэтому все просили четких, понятных правил игры». Основные претензии касались определения базовых понятий, а также круга лиц, причастных к распространению и использованию инсайдерской информации.

В первую очередь специалистов не устраивали размытость определений двух ключевых понятий закона – инсайдерская информация и манипулирование рынком. В проекте закона фигурировало следующее определение инсайдерской информации: это точные и конкретные сведения, которые не были раскрыты, распространены или предоставлены, а также данные, составляющие коммерческую, служебную и другую тайну, доступ к которой имеет определенный круг лиц; и раскрытие, распространение или предоставление которых может оказать существенное воздействие на цены финансовых инструментов или товаров. А манипулированием рынка было предложено считать ряд действий, к числу которых, в частности, относится распространение через СМИ (в том числе электронные), информационно-телекоммуникационные сети общего пользования (включая интернет) или иным путем ложных сведений, способных оказать влияние на цену, спрос или предложение финансового инструмента или товара, либо объем торгов.

По таким формулировкам за решетку легко можно было упрятать полстраны.

Серьезные нарекания вызвал законопроект и у представителей СМИ. По первоначальной версии документа, к уголовной ответственности по формальным признакам можно было привлечь главного редактора, редакцию, и даже журналиста, распространившего вводящие в заблуждение сведения – даже если они представляют собой дословное воспроизведение высказываний граждан, заявлений юридических лиц.

И еще одно опасение – возможное несовершенство правоприменения закона (что, впрочем, касается любых законов в России). Тем более, что участники фондового рынка еще не совсем привыкли к оценке их работы по статьям УК. Уголовная ответственность за преступления на фондовом рынке – до 6 лет лишения свободы – была введена в оборот лишь осенью прошлого года. До этого торговцы ценными бумагами рисковали нарваться лишь на символические штрафы в размере от 3 до 500 тыс. руб., которые предусматривал кодекс об Административных правонарушениях.

Справка:
Самая строгая система регулирования сейчас действует на американском фондовом рынке. Первые законы, запрещающие инсайд, появились в США еще в 1934 году. С тех пор наказание планомерно ужесточалось, и теперь нарушителю грозит до 25 лет тюрьмы и штраф до 25 млн долларов.

Но целый ряд компромиссов рабочей группой был найден. «Если по первой версии законопроекта инсайдерами могли стать практически все жители Российской Федерации за исключением младенцев, то сейчас круг инсайдеров существенно сузился», – рассказывает Пепеляева. Теперь в их число будут входить юридические лица, более четко ограниченный круг физических лиц (сотрудники компании, члены Совета директоров), чиновники и информационные агентства. Кроме этого, в законопроекте будет скорректировано и само определение манипулирования.

Еще одним шагом навстречу рынку стал годовой мораторий на вступление закона в силу с даты его принятия. Согласился регулятор и на двухлетний мораторий на уголовную ответственность. Председатель правления НАУФОР Алексей Тимофеев уверен: «В течение двух лет действия закона сформируется практика привлечения к административной ответственности, которая может быть затем использована при возбуждении уголовных дел». Новой инициативой ФСФР стало также предложение освобождать нарушителей от уголовной ответственности, если те помогут раскрыть преступление и согласятся отдать государству незаконно заработанные деньги.

Вроде бы все – законопроект вышел на финишную прямую – но без загвоздок этому закону, видимо, не суждено пройти ни один этап. Что именно произошло, и почему до сих пор документ, как это было продекларировано, не подготовлен ко второму чтению – в рабочей группе не уточняют. Однако таблицу предложенных поправок пока не обнародуют, а заседание комитета по финансовым рынкам, посвященное его обсуждению, обещают провести лишь в 20-х числах июня.

Впрочем, для закона об инсайде задержка на 2-3 недели – не срок. Главное – чтобы за это время из текста не исчезли два ключевых момента: обеспечение доступа ФСФР к банковской тайне и право регулятора расследовать подозрительные сделки (запрашивать и получать информацию у профучастников о лицах, причастных к этим сделкам). На эти два момента обратил внимание генеральный секретарь IOSCO Грег Танзер, уточнив что без них закон нельзя будет считать полноценным препятствием в деле борьбы с инсайдом.

Но даже если ФСФР и удастся отстоять расширение своих полномочий, эффективность закона об инсайде тем самым не решится. По мнению Вьюгина, для того, чтобы реально бороться с инсайдом, необходимо серьезно усилить кадрами – как количественно, так и качественно – саму ФСФР (не говоря уже о квалификации правоохранительных органов). Если сегодня в этом ведомстве трудится в общей сложности порядка трехсот человек, из которых половина – это поддержка инфраструктуры и хозяйственной деятельности, то должно быть – не менее полутора тысяч профессионалов, и двести из них – высочайшего уровня. Вот тогда ФСФР действительно сможет решать обозначенные законом задачи. А затем, глядишь, у нее появятся и влияние, и авторитет – если и не сопоставимый с SEC (Security and Exchange Commission, американская комиссия по ценным бумагам), то хотя бы уровня Минфина и Центробанка РФ.

Инсайд?
• 15 мая 2008 г. акции «Полюс Золота» взлетели на 9,6% — при том, что сводный индекс РТС прибавил в этот день всего 0,25;%. На следующий день появилась информация о том, что инвестиционный фонд Kazimir Partners направил компании Jennington International предложение о покупке 2,5% акций ОАО «Полюс Золото» за 350 млн долларов.

• 18 января 2010 года «Транснефть» выросла в цене на 7,98%. Нефтегазовые компании смогли за этот день в среднем прибавить чуть более 1%. Сутки спустя была обнародована информация о том, что «Транснефть» ведет переговоры с Турцией, Италией и Грецией по поводу объединения проектов Самсун-Джейхан и Бургас-Александруполис в единый консорциум. Это позволило бы «Транснефти» отказаться от проработки и строительства маршрутов в обход проливов.

• Осенью 2009 года начался расчет коэффициентов конвертации акций семи межрегиональных телекоммуникационных компаний (МРК) – дочек «Связьинвеста» – в бумаги «Ростелекома». Коэффициенты обмена Ernst & Young должна была рассчитать и представить советам директоров МРК к началу 2010 года. Но уже с 7 декабря акции одной из дочек «Связьинвеста», ЮТК, стали прибавлять практически ежедневно по 5-10% на падающем рынке. За две недели они выросли в цене вдвое. Ходят слухи, что к этому моменту были рассчитаны предварительные коэффициенты, и они не могли не быть известны топ-менеджерам холдинга. Гендиректор «Связьинвеста» Евгений Юрченко все это время активно торговал бумагами телекомов, гениально угадывая, акции каких МРК будут расти в цене, а какие – падать. На данный факт обратил внимание председатель совета директоров госхолдинга Леонид Рейман, который выразил обеспокоенность по поводу возможного использования Юрченко инсайдерской информации. ФСФР попыталась провести проверку в отношении гендиректора «Связьинвеста». В отсутствие соответствующих полномочий и рычагов, нарушений выявить не удалось, однако «Связьинвесту» было рекомендовано разработать и принять корпоративное положение об инсайде.

Инсайд!
• Джон О’Рейли с 2005 года входил в советы директоров Lion Selection, Indophil, AuSelect Limited, Cambrian Mining и Ausenco. До последнего времени также был членом совета директоров Nautilus Minerals и одним из независимых директоров «Полиметалла». Компании Lion принадлежало 25% акций золотомедной Indophil Resources. В середине 2008 года Lion готовилась продать этот пакет одной из крупнейших горнодобывающих корпораций – Xstrata. Накануне сделки О’Рейли приобрел 50 тыс. акций Indophil за 38,8 тыс. долларов, а после поглощения продал этот пакет за 67,8 тыс. долларов. О’Рейли был осужден Верховным судом австралийского штата Виктория на десять месяцев тюремного заключения, но поскольку подсудимый признался и раскаялся, суд счел достаточным условное наказание. Суд также наложил на него штраф 30 тыс. долларов и потребовал выплатить 61,6 тыс. долларов, добытых преступным путем.

• Раджат Кумар Гупта – управляющий директор MсKinsey и член международного попечительского совета школы «Сколково». С 2006 года он был также членом совета директоров инвестбанка Goldman Sachs, в 2008-м вошел в наблюдательный совет Сбербанка, став там первым иностранцем. По данным WSJ, Гупта в 2008 году передал информацию о сделке по приобретению акций Goldman Sachs Уорреном Баффеттом главе хедж-фонда Galleon Group Раджу Раджаратнаму. Раджаратнам получал от Гупты и данные о финансовых результатах банка до их публикации. Основатель хедж-фонда Galleon Радж Раджаратнам был арестован в октябре прошлого года. Американские прокуроры занимаются сейчас изучением сделок с акциями Goldman Sachs, которые совершали Раджаратнам и другие фигуранты дела Galleon с июня по октябрь 2008 года. Обвинение утверждает, что Раджаратнам заработал на инсайде 20 млн долларов. Ему грозит до 200 лет тюрьмы, его подельникам – до 20 лет. На годовом собрании акционеров Сбербанка в начале июня 2010 года Гупта в состав наблюдательного совета не вошел, однако ему предложен пост советника правления банка по стратегии.

Автор: Валентина Куликова